|
关于国家审计准则修订的说明
为了贯彻落实修订后的审计法和审计法实施条例，规范审计机关及其审计人员执行审计业务的行为，推进审计工作的规范化，发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能，审计署在深入开展国内外审计准则比较研究，广泛听取专家意见，反复论证修改的基础上，对现行审计准则进行修订，起草了《中华人民共和国国家审计准则（2009年版征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
一、审计准则修订的指导思想
（一）与法律、行政法规相衔接，并保持必要的稳定性。
修订后的国家审计准则与审计法、审计法实施条例和其他法律、行政法规的规定相衔接，避免冲突。同时，将现行审计准则中一些经过实践证明比较成熟的规定，吸收到修订后的审计准则中，以保持审计准则的连续性和稳定性。
（二）立足于审计实践并体现中国特色，增强可操作性和前瞻性。
此次准则修订，充分考虑了我国国家审计的体制特征和具有行政处理处罚权、注意查处重大违法违规问题等特点，以及各级审计机关在人员、机构和执法环境等方面发展不平衡的现状。通过原则性规定与规则性规定相结合、形式要求与实质要求相结合、鼓励制定配套政策措施等方式，增强了准则的可操作性，扩大了准则的适用范围。修订后的审计准则立足于适用各种审计业务类型和全国各级审计机关。在满足当前审计工作需要的同时，也考虑到审计环境的变化和审计工作的长远发展，增加了绩效审计、审计整改、信息技术环境下的准则应用等方面的内容，使审计准则具有一定的前瞻性。
（三）借鉴国内外审计准则中的有益内容，体现与国际接轨。
此次准则修订，借鉴了最高审计机关国际组织审计准则和美、英等发达国家政府审计准则、指南的先进经验。同时，吸收了国际会计师联合会、国际内部审计师协会颁布的审计准则以及我国注册会计师执业准则和内部审计准则的有益内容，力求使我国的国家审计准则在一些基本概念和技术方法上与国际先进的审计理论和实务标准接轨。
（四）贯彻约束性与指导性相结合的原则，增强科学性和指导性。
此次准则修订，强调以先进的审计理论为指导，增强准则条款的内在逻辑性，贯彻约束性条款与指导性条款相结合的原则，在规范审计行为的同时，突出了对审计行为的科学指导，给审计人员更大的职业判断空间，使审计准则更加符合审计工作的职业特点和内在规律。
二、审计准则修订稿的体系结构
与修订前的审计准则体系由一个审计基本准则、若干单项通用审计准则和专业审计准则、若干审计指南三层次组成不同，此次准则修订参照美国等国审计机关的做法，制定单一的国家审计准则，并在审计准则之下开发若干审计指南或者审计手册，这种体系结构可以克服制定多个单项审计准则容易出现的体系庞杂、单项准则间内在关系不够清晰、内容重复交叉多等缺陷。
修订后的审计准则共七章，200条，包括总则、审计机关和审计人员、审计计划、审计实施、审计报告、审计业务质量控制与责任和附则。
“总则”一章规定了审计准则的制定依据，适用范围，审计机关与被审计单位的责任划分，审计目标，审计业务分类及审计业务流程等。
“审计机关和审计人员”一章规定了审计机关及其审计人员执行审计业务的基本条件和要求，基本审计职业道德原则，审计独立性，职业胜任能力，与被审计单位的职业关系等。
“审计计划”一章规定了年度审计项目计划的主要内容和编制程序，审计工作方案的主要内容和编制要求，对年度审计项目计划执行情况及执行结果的跟踪、检查和统计等。
“审计实施”一章分四节。第一节“审计实施方案”规定了审计实施方案的编制程序和主要内容等。第二节“审计证据”规定了审计证据的含义，审计证据适当性和充分性的质量要求，获取审计证据的模式、方法和要求，利用专家意见和其他机构工作结果的要求等。第三节“审计记录”规定了作出审计记录、编制审计工作底稿的事项范围、目标和质量要求，审计工作底稿的分类和内容，审计工作底稿的复核，审计工作底稿的利用等。第四节“重大违法行为检查”规定重大违法行为的特征，检查重大违法行为的特殊程序和应对措施等。
“审计报告”一章分五节。第一节“审计报告的形式和内容”规定了审计报告、专项审计调查报告的基本要素和主要内容，经济责任审计报告的特殊要素和内容，审计决定书、审计移送处理书的主要内容等。第二节“审计报告的编审”规定了审计报告等文书的起草、征求意见、复核、审理、审定、签发等编审环节的要求，专项审计调查中发现重大违法违规问题的处置方式等。第三节“专项报告与综合报告”规定了编写审计专项报告、信息简报、综合报告、经济责任审计结果报告、本级预算执行和其他财政收支情况审计结果报告和审计工作报告等基本要求。第四节“审计结果公布”规定了审计机关公布审计结果的信息范围、质量要求和审核批准程序等。第五节“审计结果跟踪检查”规定了跟踪检查的事项，检查的时间、方式，检查结果的报告和处理措施等。
“审计质量控制与责任”一章规定了建立审计质量控制制度的目标，审计质量控制要素，针对“质量责任”要素确定的各级质量控制环节的职责和责任，审计档案的质量控制责任及归档材料的内容，针对“质量监控”要素建立的审计业务质量检查、年度业务考核和优秀审计项目评选制度等。
三、审计准则修订的主要内容
与现行审计准则相比，此次修订的内容主要包括以下几个方面：
（一）“总则”部分。
1.进一步强调了审计机关责任与被审计单位责任的划分。征求意见稿规定“在财政收支、财务收支及有关经济活动中，履行法定职责、遵守法律法规、建立健全内部控制、按照适用会计准则和相关会计制度编报财务会计报告、提高管理和资金使用绩效，是被审计单位的责任”；“依据法律法规和本准则的规定，对被审计单位履行相关责任的活动独立实施审计并作出审计结论，是审计机关的责任”。这种责任划分不仅仅是作为审计报告的一项内容，它将有利于被审计单位正确理解审计行为和审计结果，有利于审计人员正确理解审计职责和审计准则的要求。
2.明确了审计业务类型。分析国外的审计准则发现，划分审计业务类型是审计准则分类和适用的基础。根据我国审计法律法规的规定和审计实践要求，征求意见稿中将审计业务划分为审计、经济责任审计和专项审计调查三类。其中审计主要是对被审计单位、项目财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性进行的审计监督；经济责任审计主要是对党政机关和企业主要负责人履行经济责任情况进行的审计监督；专项审计调查主要是对特定事项，运用审计方法和其他调查方法，为从政策、体制和制度角度分析问题，提出意见和建议，而向有关地方、部门、单位进行的调查。一个具体审计项目可以涉及多种业务类型。征求意见稿中，除个别条款对某一类审计业务作出特别规定外，其他大部分条款适用于各种类型的审计业务。
（二）“审计机关和审计人员”部分。
1.重新梳理了审计职业道德原则。征求意见稿规定：“审计人员应当恪守正直坦诚、客观公正、勤勉尽责、保守秘密的基本职业道德原则。”明确了每项基本原则所包含的价值取向和行为模式，作为对基本原则内涵的进一步阐释，以帮助审计人员理解和遵守。
2.强化了对审计人员独立性的要求。征求意见稿不仅规定了影响审计人员独立性的情形，而且提出了识别、评估和避免损害独立性的政策措施。需要说明的是，征求意见稿主要规定了审计人员如何保持独立性；审计机关的独立性由相关法律法规作出规定，征求意见稿未加以规定。
（三）“审计计划”部分。
1.将审计计划纳入审计准则的范畴。现行审计准则不包括审计计划的内容。征求意见稿之所以增加该内容，主要是考虑到，审计项目计划管理在整个审计业务管理中居于龙头地位，项目安排的好坏对于审计监督职能作用的发挥至关重要，是审计项目质量控制的起点，因此有必要通过准则加以规范。征求意见稿主要规范了年度审计项目计划确定的过程，即：调查审计需求，初步选择审计项目；对初选审计项目进行可行性研究，确定备选审计项目；考虑备选审计项目优先顺序和可用审计资源，确定年度审计项目计划。
2.明确了专项审计调查项目的立项原则。为了充分发挥专项审计调查的优势，防止专项审计调查项目与审计项目相混淆，征求意见稿对哪些项目适合安排专项审计调查提出了指导性的原则，规定：“对于预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项，符合下列情形的，可以考虑开展专项审计调查：（一）以反映有关政策贯彻情况、管理体制运行情况和制度执行情况为主要目标的；（二）事项跨行业、跨地区、跨单位的；（三）事项涉及大量非财务数据的；（四）其他适宜开展专项审计调查的”。
3.将审计工作方案作为年度审计项目计划的细化。在现行审计准则中，审计工作方案与审计实施方案被定位为审计方案的两种形式。考虑到审计工作方案并不是针对某一具体审计项目，而是涉及多个审计项目的规划，编制审计工作方案属于审计机关的业务管理活动，而不是审计组实施审计项目的组成部分。因此，征求意见稿将编制审计工作方案作为年度审计项目计划编制工作的继续，规定：“审计机关业务部门编制审计工作方案，应当根据年度审计项目计划形成过程中调查审计需求、进行可行性研究的情况，对审计目标、范围、重点等进行细化。”
（四）“审计实施”部分。
1.将审前调查纳入审计实施范畴。现行审计准则将在审前调查的基础上编制审计实施方案作为审计准备阶段而非审计实施阶段的工作。但从现实情况来看，两个阶段的工作难以严格区分，审计组对被审计单位及其环境的调查了解往往会持续到审计实施阶段，审计实施方案在执行过程中还需要不断补充、调整，一些实质性的审查工作可能在审前调查阶段就已经开始了。因此，征求意见稿规定从审计组调查了解被审计单位及其环境并据此编制审计实施方案开始就进入审计实施阶段，不再保留“审前调查”这一工作流程。
2.注重规范形成审计实施方案的实质性过程。征求意见稿在规定审计实施方案编制程序的同时，注重规定审计实施方案核心内容形成的实质性过程，即通过调查了解被审计单位及其环境，识别其可能存在的问题，判断可能存在问题的重要性，据此确定审计范围、审计事项和审计应对措施，从而形成科学合理且具有可操作性的审计实施方案。这些内容既是对审计实践在理论上的总结提升，也充分借鉴和吸收了风险导向审计的先进理念和最新研究成果。从我国国家审计实务的实际情况出发，除典型的财务报表审计外，一般不再强调审计风险和重要性的量化应用，而是将这些基本理念融入审计人员的职业判断过程。
3.调整了审计记录的范围和形式。修订后的审计准则强调对审计实施过程、结果及有关重要管理事项，真实、完整、及时地做出记录。相对于现行审计准则中的相关规定，主要变化在于：一是记录范围。除审计实施本身外，对于审计报告的审理、审定情况等与审计结论有关的审计项目管理事项，也要求作出记录，作为审计归档材料的重要组成部分。二是记录形式。征求意见稿规定不再使用审计日记这一记录形式，而是围绕记录事项由审计组统一编制审计工作底稿，包括支持审计实施方案的审计工作底稿、支持审计报告的审计工作底稿和记录管理事项的审计工作底稿。三是记录要求。审计组应当围绕审计实施方案的编制、执行和相关项目管理活动全面编制审计工作底稿，而不仅是对审计发现的问题编制审计工作底稿。审计工作底稿中不仅记录审计结论，也应记录审计实施的步骤、方法。由此形成的审计工作底稿将体现一个审计项目实施的完整轨迹，这与国内外相关审计准则的要求和审计实务是一致的。
4.对检查重大违法行为作出了特别规定。对审计人员检查重大违法行为给予特别指引，是此次准则修订新增的内容，体现了我国国家审计的特色。在总结我国审计实践经验和借鉴国外审计准则中有关舞弊检查内容的基础上，准则对审计人员在检查重大违法行为过程中应考虑的因素、调查了解的重点内容、重大违法行为迹象及审计应对措施作出了规定。
（五）“审计报告”部分。
1.适当调整审计报告的内容。在审计报告“实施审计的基本情况”部分增加了“遵守本准则情况的说明”；还增加了“审计发现的影响绩效的重要问题的事实、原因、后果，以及提出的纠正意见”、“审计发现的相关内部控制、信息系统重大缺陷，以及提出的纠正意见”两项内容，以适应相关审计目标和审计实施方案的要求。
2.增加规定了审计组在起草审计报告前应当讨论确定的事项，即评价审计目标的实现情况、评价审计证据的适当性和充分性、评估审计发现问题的重要性和对重要程度不同问题的处理方式，以及审计组对审计发现的问题提出处理处罚意见时应当考虑的若干因素等，从而突出了对审计人员运用职业判断的要求，为审计报告内容的形成提供指引。
3.将审计机关法制工作机构的复核调整为对审计项目的审理。强调审理机构以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果。审理机构应审查审计实施方案确定的审计事项是否完成，在此基础上对审计发现的主要事实、相关证据、适用法律法规和标准、评价和处理处罚意见以及执行审计程序情况等进行全面审理。审理机构审理后出具审理意见书，并可以责成审计组补充重要审计证据，修改或者直接提出处理处罚意见，对审计报告、专项审计调查报告提出修改意见或者直接进行修改。
4.将审计专项报告和综合报告纳入了准则规范的范畴。审计机关在开发利用审计成果时，通过信息简报、专项报告、综合报告等形式，及时、全面地向本级人民政府和上级审计机关反映审计结果，并依法一年一度提出本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计结果报告和审计工作报告。对这些专项报告和综合报告同样需要加强质量控制。因此，征求意见稿专门对此作了规定。
5.强调了对审计结果的跟踪检查。审计结果跟踪检查，对于确保审计效果、发挥审计的监督职能和建设性作用关系重大。征求意见稿对审计结果跟踪检查作出了较为具体的规定，明确提出审计机关应当建立审计结果跟踪检查机制，并对检查的内容、方式和报告等作出了规定。
（六）“审计质量控制与责任”部分。
1.明确了审计质量控制的要素。征求意见稿明确规定，审计机关应当建立审计质量控制制度，以保证审计机关及其审计人员遵守法律法规和审计准则，出具恰当的审计报告，依法、适当进行处理处罚。借鉴国际公认的审计质量控制要素，要求审计机关围绕质量责任、职业道德、人力资源、业务执行和质量监控五个要素，建立审计质量控制制度。
2.明确了五级审计质量控制环节的职责和责任。征求意见稿规定：“审计机关实行审计组成员、审计组组长、审计组所在业务部门、审理机构和审计机关负责人对审计业务的五级质量控制”，并针对审计质量控制的质量责任要素，明确了各级人员的工作职责和相关责任，以利于责任追究机制的建立与执行。
（七）关于信息技术环境下审计准则的应用。
征求意见稿中的各项规定，均适用于信息技术环境下实施的审计项目。针对信息技术环境对审计工作的特殊要求，征求意见稿相关章节还作了一些特别规定。主要包括：信息技术环境下审计组整体胜任能力的要求；编制年度审计项目计划过程中利用数据分析结果，使用技术装备等；编制审计实施方案过程中调查了解被审计单位信息系统及其电子数据，检查信息系统有效性；电子形式的审计证据、审计工作底稿和审计档案的特殊要求；审计人员关注信息系统中存在的舞弊功能、系统漏洞问题以及对审计发现这类问题的处理措施；联网审计项目在审计工作方案编制和审计报告方面的特殊要求；公布审计结果时对涉及信息系统安全控制、系统漏洞等技术细节方面的保密要求等。
|
